“城中村”社会保障机制构建路径探析

□　山西省委党校 陈艳珍

伴随改革开放30年的高速经济发展和城市化的快速推进，农村土地大量进入城市发展之中，失地农民群体日益庞大，“城中村”农民的生计、养老问题日益凸显。如何通过制度安排，有效解决“城中村”的社会保障问题，是各级决策者面临的一个现实难题。因此，探寻“城中村”社会保障机制构建的有效路径就具有了一定的现实意义。借鉴国外经验，结合我国现实国情，构建“城中村”社会保障机制只能走政府主导的、充分发挥多元主体参与作用的、强制性与诱致性相结合的、明确土地权利与社会权利的差异性的、整体联动的、渐进式的发展道路。在构建保障机制的过程中，必须坚持“以人为本、全面发展、统筹安排、健全法规、注重公平、城乡一体、兼容并蓄、因地制宜、分类指导、循序渐进”的原则。

发挥政府的强制性主导性功能。政府主导主要表现在由政府设置构建社会保障体系的基本路线和准则、实施制度供给、限制微观主体的制度创新活动和促进强制性制度变迁的发生。社会保障政策是政府公共政策的一个有机要素、政府主导型社会保障与统筹城乡发展战略相兼容。政府主导型城市化是失地农民政府主导型社会保障体系建立的逻辑前提。“城中村”社会保障机制演进的阶段性特征，需要我们把握制度变迁的临界点。“城中村”构建社会保障机制的临界点就是，当“城中村”村民生活水平即社会保障水平与城市居民水平，存在很大的差距甚至面临严重生存危机时，这时“城中村”居民将行使他们的“退出”权力，这时是政府制定新的政策和制度最好时机，使民间自发形成的诱致性的非正式制度变迁，还需要政府通过强制性方式使之成为正式制度，一方面稳定社会；另一方面找到对社会最优的资源分配和制度安排，将经济运行费用和交易费用的总和最小化，政治和社会收益最大化。而政府最重要的责任就是究竟将哪些非正式制度在何时确定为正式制度，这就要求政府把握好制度变革的临界点。

激发多元主体的广泛性参与作用。基于制度的共时关联（制度共时关联是同一时间不同制度间的关联，如在一种“域”内形成某种决策均衡时，这种均衡会作为参数对另一“域”内的参与人决策均衡产生影响指制度间的共时互补性）分析，由于受到现实中各种非正规的制度规则如自然习惯、大众观念、持久的规范化行为类型等因素影响，构建“城中村”社会保障机制，要改变政府管理强调统揽一切、单向供应、单项行动、一元领导的行政体制，要注重科学规划与治理，发挥多元主体的主观能动性和参与积极性，让市场的行为方式和运行机制充分发挥“城中村”社会保障机制构建中的参与作用，让非政府组织和企业积极参与，互动管理，实现“城中村”社会保障机制的良性运行，同时要充分发挥“城中村”村民主体作用，使政府不急于求成、越俎代庖，也不能搞“形象工程”和“政绩工程”，坚持“共建、共享”理念，使多元主体在共建中共享，在共享中共建，使“城中村”社会保障机制的构建由封闭性向开放性转变。

推动整体联动的全面性发展模式。制度历时关联（制度历时关联是指现在的新制度同历史上已有的制度相互关联，也就是说制度的演进不能脱离历史）和共时关联及其互补性，表明我国“城中村”社会保障机制构建必须整体推进。这就需要我们找出城乡分割制度系统中最具影响力的制度，然后顺势逐渐对其他一系列制度进行改革。目前制约城乡统筹协调发展的最根本的制度就是户籍制度和农村土地产权制度，因此以户籍制度改革人手，顺利实现整体制度变动。积极推进其他各项制度的配套改革实现社会保障制度变革的整体推进：（1）完善户籍制度。降低可能的歧视性视角，更包容地考虑和解决问题，促进良治的实现。（2）完善农村土地制度。明确界定产权主体，完善产权制度，稳定承包权，强化土地的资产功能，有效促进农地流转。由于长期的城乡二元社会保障体系的制度壁垒，以及现阶段我们的社会生产力水平和收入水平还不高，要建立和完善失土农民社会保障体系难度很大，因此我们要按照加快失地农民市民化为导向，从现实出发，要设计一个相对比较接近的、也利于与城镇社保体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的全面的方案，可设计为统一运行但是有差别的统一模式。

注重渐进式的循序性演进过程。制度历时关联和共时关联原理，要求必须遵循制度变迁的内在逻辑和生成机制。制度变迁机制也就是推动制度变迁的内在动力，或者说一种制度均衡向另一种制度均衡转化的内在力量。如果对制度变迁的过程进行考察，可以发现制度变迁过程的周期性和渐进性，而渐进性则主要表现在从增量改革逐渐向存量改革过渡、从局部改革逐渐到整体性推进、由量变到质变和先易后难的变迁进程。遵循制度的阶段性和渐进性特征，运用各种激励措施，加强“城中村”不同身份、不同角色之间的配合，只有当制度变迁的社会预期收益超过预期成本时，制度变迁的需求变相应产生，这一需求必然诱致实际的制度产生，只有制度变迁的社会需求已然存在且制度决定者和大众可以从中受益而产生了制度供给时，新的制度才会出现。将诱致性变迁方式和强制性变迁方式很好结合，使在诱致性变迁中形成的非正式制度通过强制性变迁而成为正式制度。

明确土地权利与社会权利的差异性关系。以前农村土地家庭承包制，使土地的社会保障功可以让政府职能有机会从农村社会保障中退出，导致后来的立法和政策设计对农民应得的社会保障等社会权利的救济均附着在土地权利上。当前“城中村”被征地农民的社会保障问题在于没有区分农民的土地权利和社会权利，权利救济设计存在缺陷。现行城镇居民社会保障排斥了农民，农民失地的同时也失去了附着于土地的社会保障权利。解决“城中村”失地农民的社会保障问题的关键在于改革现行的土地征用制度，既要着眼于控制耕地征占规模，又要着眼于保护农民合法利益。政府在推进城市化中应积极推进土地产权和征地制度的创新、社会保障和就业制度的创新以及农村基层民主与法律制度的创新，给失地农民以国民待遇、完整的土地财产权和自由的发展空间，确让农民以明晰而分离的土地权利和社会权利参与分享工业化、城镇化利益，并以此价值判断来检视和修订现行法律政策，平衡经济建设与被征地农民权益关系。

坚持强制性与诱致性相结合的互补性优势。制度历时关联和共时关联的共同作用，要求“城中村”社会保障机制构建必须走强制性与诱致性相结合的道路。制度变迁方式可以多种多样，—个有效的制度安排不可能通过诱致性制度变迁过程来建立，或者只通过强制性制度变迁方式。因此，城乡统筹的制度变迁方式必须是两种方式的有机结合。根据“城中村”土地被征用程度（改造深度）的差异，根据制度创新和制度变迁的普遍规律，沿着“诱致性—强制性—强制与诱致相结合—诱致性”的渐进式、全方位的发展路径推进，应依次采用诱致性推进、强制性推进、强制与诱致相结合及诱致性推进的模式，根据实际需要和事物发展的客观规律，在耕地被部分或全部征用的社区（“城中村”改造的第二发展阶段）建立社会保障体系，且所有推进过程都应遵循循序渐进的原则。

综上所述，构建城乡社会保障制度可衔接机制，使“农转非”人员获得基本生活保障，解除他们的后顾之忧，才是“城中村”改造的基本保证。失地农民的社会保障是当前和谐社会建设中需要尽快解决的重要社会问题，政府要从维护失地农民的根本现实利益出发，积极探索和完善具备市场化导向、既科学又合理的社会保障方式，解决和处理好法律规定与风俗习惯的冲突问题，制度与政策对现行路径的突破问题，做到“城中村”改造中社会保障路径选择的总体协调和相对稳定，给“城中村”的发展带来良性的预期。“城中村”的“农转非”问题事关改革发展稳定的大局，政府重视并积极探索城镇化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。

〔责任编辑　赵　平〕