2008年襄汾“9、8”尾矿库溃坝特别重大事故暴露出我省尾矿库建设和管理，特别是安全生产管理方面存在的突出问题，为深刻吸取事故教训，规范全省尾矿库建设运行，强化尾矿库的安全管理，提高尾矿库的本质安全生产水平，有效服务于全省工业经济的发展，我局在深入调查研究、广泛征求各方面意见、反复讨论修改的基础上，起草了《山西省尾矿库安全生产规定（草案）》（以下简称《规定》），现就起草情况说明如下：
一、 我省尾矿库的基本情况
我省金属选矿厂以及尾矿库数量多、规模小、基础设施差、管理不规范、安全投入不足、安全隐患较多、安全保障能力低。由于历史的原因，在2002年8月底省安全生产监督管理局成立前，全省除几个规模较大的国有生产经营单位尾矿库，从安全设施“三同时”到日常的生产安全管理，能够按照国家的有关要求认真执行外，其它绝大多数生产经营单位由于技术力量薄弱，在尾矿库建设、生产运行和安全管理方面存在很多普遍性的问题:一是在尾矿库选址、设计、施工建设等方面先天性不足的问题比较严重,安全欠帐较多。二是生产经营单位在生产运行中不按设计和技术规范要求进行作业，不同程度地存在排洪设施不完善、排洪能力不足、浸润线过高、不均匀放矿、干滩长度短、堆积边坡过陡等问题。三是坝体稳定性方面，我省的尾矿库普遍采用上游法筑坝，坝体的稳定性相对较差。四是尾矿库从业人员的业务技能和安全素质较差。五是从事尾矿库安全监管和安全中介技术服务的人员真正懂尾矿库的少,不能严格按照尾矿库安全技术规范、规程开展工作,对企业建设和生产很难起到有效的指导作用。
截止2008年12月31日，我省有各类尾矿库总数1735座、其中已领取安全生产许可证的467座（实际持证的377座，过期90座）；采取简单闭库处理措施而未达到闭库标准要求的345座；正在建设的246座；非法建设和运行的、废弃和停用的、接近服役期满的且已处于事故高发期需要闭库的677座。
全省尾矿库的规模等别：3座二等库、12座三等库、87座四等库、1633座五等库。五等库占总数的93、2％，99、4％的危、险库和88、9％的病库集中在五等库。库容最大的超过一亿立方（山西中条山有色金属公司铜矿峪矿尾矿库、设计库容1.25亿立方），最小的是库容不足一千立方的沉淀池。
全省尾矿库的安全度：通过评价部门认定，危库187座、险库430座、病库460座、正常库658座。正常库的比例仅占38%。
二、 出台《规定》的必要性
目前规范尾矿库安全生产的部门规章和技术规范有《尾矿库安全监督管理规定》（国家安全生产监督管理总局第6号令）、《尾矿库安全技术规程》（AQ2006—2005国家安全生产监督管理总局发布），二者从实施以来，对指导企业的生产和安全管理发挥了积极作用，但是在具体的运行和安全监管过程中还存在很多问题。为了进一步明确尾矿库生产经营单位的安全生产主体责任，明确地方政府及有关部门对尾矿库的管理职责，规范尾矿库的安全生产，有效预防和遏止尾矿库重特大事故发生，确实保障人民群众生命财产安全，有必要出台我省尾矿库安全生产管理的政府规章。
（一）是规范尾矿库建设提高尾矿库生产准入条件的需要。由于前几年有关部门没有根据当地矿产资源的开采能力合理规划选矿厂建设的数量、规模，没有从土地审批、环境预评价、安全预评价等环节限制尾矿库的无序发展，没有从根本上提高尾矿库的生产准入门槛。生产经营单位也没有按照国家有关要求正规建设，管理尾矿库，尾矿库的生产没有安全保障。
（二）是规范尾矿库安全生产管理的需要。据统计，在世界93种事故灾害中，尾矿库的事故危害列第18位，它仅次于核武器爆炸、DDT、神经毒气、核辐射以及其他13事故灾害，远比矿山、火灾事故的灾害严重。《尾矿库安全监督管理规定》（国家安监总局第6号令）颁布实施以来，我局陆续出台了一些规范性文件，使尾矿库安全生产监管逐渐完善。但是，由于尾矿库管理涉及面宽，工作环节多，需要监管的部门多，加之部门间协调不力，造成管理上复杂，甚至缺实。因此，有必要在一个区域内以政府规章的形式，进一步规范尾矿库生产、运营、管理、闭库各环节，加强尾矿库的安全生产管理。
（三）是规范有关部门尾矿库安全生产监管职责的需要。尾矿库安全生产管理涉及的环节多，2007年4月国家安监总局、国家发展改革委、国土资源部、国家环保总局《关于印发开展尾矿库专项整治行动工作方案的通知》（安监总管一[2007]112号），对国土、环保、发改委、安监部门尾矿库安全生产监管职能有过明确规定。但在实际管理中还涉及到经济、建设规划、工商、劳动保障、国有资产、监察和供电等部门和单位的相关职能。因此，需要在一个区域层面上，根据国家的有关规定和工作需要对各职能部门的安全监管职责作进一步明确规定，以避免由于部门之间职责不清、责任不明造成监管工作的疏漏，并促进各部门在地方政府统一领导下，协同作战，齐抓共管，不断提高尾矿库的安全监管水平。
（四）是保障社会公共安全和国家资源的需要。尾矿库本身具有较高的危险性，其酿成的事故又具有突发性，扩散性，关联性大、救援救治难度大，后果严重的基本规律和特点。因此，无论在建设、生产运营环节，还是管理、闭库环节，危险随时都存在。而事故一旦发生，影响的不仅是尾矿库下游区域居民和设施，而还会影响到周边环境和社会公共安全。我省铁矿资源丰富，近年来，随着全省经济的快速发展，一大批不符合安全生产条件的选矿厂和尾矿库建设且投入使用，采选比不合理，选矿能力远大于采矿能力，造成矿产资源的无序开采，甚至助长了私挖乱采。面对这样的严峻形势，如果法规体系、监管体制不进一步完善，安全管理不到位，某一个环节管理的疏漏，都将会导致矿产资源的掠夺性开采，严重污染环境，甚至会导致重、特大溃坝事故发生。因此，尽快出台尾矿库安全生产政府规章，进一步强化尾矿库的安全生产工作，显得尤为紧迫。
三、出台《规定》的重要性
（一）规定尾矿库的建设的基本条件。《规定》的出台规定了尾矿库的建设的基本条件，从根本上避免了尾矿库建设的不合理规划和无序发展，确立了取缔打击非法建设、非法运行尾矿库和依法关闭、淘汰不符合安全生产条件尾矿库的联合执法机制，从根本上杜绝了没有矿山依托、没有正式立项、没有土地使用审批手续、不符合环保要求、不符合选址要求、不具备安全距离要求和入选能力低于15万吨尾矿库的建设。《规定》明确了尾矿库建设的基本程序和投入生产运行的基本条件，确保能投入生产运行尾矿库的安全可靠性。《规定》在全国首次要求尾矿库建设项目安全设施“三同时”工作包括安装实时监测监控系统，有效提高尾矿库事故发生的预警性，从根本上实现尾矿库安全管理的现代化。
（二）强化了尾矿库安全生产和安全监管两个主体责任的落实。《规定》明确要求政府加强对尾矿库安全生产工作的领导，落实政府安全生产监管主体责任，打击非法违法生产行为，合理规划尾矿库的建设，强化对尾矿库生产运行的安全管理。落实生产经营单位安全生产主体责任，增加安全生产投入，加强安全设施建设，提高尾矿库安全生产保障能力。
对于具备安全生产条件、正在生产的尾矿库，《规定》要求生产经营单位必须制定行之有效的尾矿库安全管理制度，建立安全管理机构，落实安全管理责任；安全管理人员和尾矿工要经过培训并取得相应资格证书；严格尾矿库运行的安全管理，按照《尾矿库安全技术规程》要求进行筑坝和尾砂排放，完善排洪排渗设施，确保干滩长度和调洪库容满足要求；加强尾矿库的日常排放管理，制定严格的排放计划，实施均匀放矿；落实隐患排查治理各项制度，加大隐患排查治理力度，及时消除事故隐患；加强对尾矿库的日常监控，制定尾矿库应急救援预案，定期开展应急演练。
(三)确定了尾矿库闭库的具体要求。《规定》对废弃、长期停止使用和不具备安全生产条件的尾矿库以及未通过有关程序批准和未领取安全生产许可证擅自进行建设和生产的尾矿库，提出强制实施关闭的要求。对闭库的程序提出明确的要求，确保闭库工程的安全和有效。《规定》对于达到设计库容或决定停止使用的尾矿库，必须按照有关规定依法履行闭库程序，落实闭库管理责任；对长期停产、废弃、产权不明的尾矿库，由地方政府明确其责任主体，履行管理职责，按程序立即实施闭库。《规定》明确了闭库后尾矿库的安全管理以及闭库后尾矿库再利用的有关要求，彻底杜绝类似襄汾新塔矿业公司在闭库后的尾矿库随意再利用酿成“9.8”特大溃坝事故的现象再次发生。《规定》确定了闭库准备金制度，明确规定尾矿库从投入生产之日起，按照尾矿库设计服务年限和闭库所需费用提取闭库准备金，专款储存，专项使用。
四、《规定》的起草过程
2007年5月18日忻州市繁峙县山西宝山矿业公司尾矿库溃坝事故后，我局认为《尾矿库安全监督管理规定》（国家安全监管总局6号令）在指导企业安全生产和部门安全监管上存在很多缺失，有必要根据有关法律、法规的规定，结合我省实际情况，制定我省尾矿库安全生产的政府规章。我局从2008初开始草拟《规定》，“9.8” 襄汾尾矿库溃坝特别重大事故后，《规定》的起草工作进度加快。为了起草好《规定》，主要做了以下工作。一是我局把此项工作列入了当前主要工作之一，由局长亲自挂帅，分管局领导具体负责，相关处室（监管一处和政策法规处）组成专门的起草小组实施这项工作。二是对国家有关尾矿库安全生产的法律、法规、规章和技术规程以及其他省市的地方性法规进行收集，以便参考。三是对全省尾矿库的安全生产现状进行了摸底，到省内尾矿库生产经营单位及重点市县和基层安全监管单位进行了调研，并召开了多次座谈会，认真听取了有关监管部门及部分生产经营单位的意见和建议。2008年12月我局抽调专家组成调研组，专门到山东省进行了调研。四是认真做好《规定》的修改工作。12月19日，在“全省非煤矿山及相关行业安全生产座谈会”上，征求了各市安全生产监督管理局对《规定》的意见。2009年3月2日召开的全省非煤矿山安全生产工作会议上，再次征求了市、县安监部门和有关重点企业的意见，按照大家所提意见和建议对《规定》进行了修改。
从今年3月份以来，在省法制办有关领导的帮助指导下，我局对《规定》从整体上进行了修改，使其逐渐完善。
五、《规定》几个需要说明的问题
为强化对生产经营单位安全生产责任制和地方政府及有关部门安全监管责任的落实，作了以下规定：
（一）关于尾矿库生产经营单位安全生产的规定
1、进一步明确了尾矿库生产经营单位及其主要负责人的安全生产责任，从业人员在安全生产方面的权利和义务。
2、根据国家新的有关规定及当前尾矿库安全生产管理中的薄弱环节，作了一些新的更加明确的规定。
（1）规定了尾矿库24小时值班制度，保证“双人双岗”巡检坝区。
（2）针对目前尾矿库的实际现状，作了一些新规定：
①建立尾矿库事故隐患排查制度，对发现的事故隐患及时进行整改，并建立完整档案。生产经营单位主要负责人应当每月组织对尾矿库进行安全检查。
②每两年对尾矿库进行一次安全评价，被确定为危库、险库和病库的，应当立即停止使用，并向当地政府及有关部门报告。经整改未达到安全生产条件或存在重大安全隐患的尾矿库，实施闭库。
③总库容100万立方米以上的尾矿库的初步设计、安全专篇、安全验收评价报告和安全现状评价报告，要由具有甲级资质的中介机构出具。
（3）关于尾矿库产业发展。
鼓励技术力量雄厚、安全管理水平高的大型选矿企业兼并小型选矿厂。根据当地采选比例确定选矿企业的数量，淘汰年选能力在15万吨以下的选矿企业。
（4）关于尾矿库闭库
①取缔、关闭废弃、长期停止使用和服役期满的尾矿库，要进行闭库前的安全评价、闭库设计、闭库工程施工及闭库验收。
②尾矿库闭库后的安全管理由原生产经营单位负责。对解散或者关闭破产的生产经营单位，其尾矿库的管理工作，由生产经营单位出资人或者上级主管部门负责；无上级主管部门或者出资人不明确的，由县级以上人民政府指定管理单位。尾矿库责任主体应当依照《尾矿库安全技术规程》（AQ2006—2005），加强闭库后的尾矿库的安全管理，做好坝体及排洪设施的维护。
（二）关于各级地方人民政府的安全监管职责
1、《规定》对县级以上人民政府及有关部门对尾矿库安全监督管理的职责做了规定。
（1）明确规定了县级以上人民政府在尾矿库安全管理方面的职责。
（2）鉴于非法尾矿库多，规定了各级政府负责组织有关部门依法取缔非法尾矿库；关闭不具备基本安全生产的尾矿库；负责组织对尾矿库下游受威胁工业设施和居民区的搬迁工作。
2、对负有尾矿库安全管理职能的发改、经济、安监、国土、住房建设、环保、工商、劳动保障、水利、国有资产、监察、电力等有关部门和单位职责作了规定。
3、对尾矿库的分级安全监管作出不同于国家安监总局规定的范围，库容1000万立方米（含1000万立方米）以上尾矿库的安全监管由省安全生产监督管理部门负责，其余的由设区市安全生产监督管理部门负责。
（三）《规定》在全国首次提出尾矿库安全距离的问题
《尾矿库安全监督管理规定》（国家安全生产监督管理总局令第6号）、《尾矿库安全技术规程》（AQ2006-2005）等，对尾矿库下游工农业设施和居民安全距离没有明确要求，只是要求从设计和建设上提高尾矿库的等别，《尾矿库安全技术规程》，中对此表述为：“尾矿库库址选择上应遵守下列原则：不宜位于工矿企业、大型水源地、水产基地和大型居民区上游”。关于对尾矿库下游安全距离的确定，到目前为止全国没有一家科研单位和安全评价单位进行过研究。《规定》明确了对安全距离的要求，即尾矿库选址下游3公里之内无大型水源地、国家和省重点保护名胜古迹、重要设施和居民区，确保尾矿库下游人民群众生命财产和重要设施的安全。
（四）依据有关法律、法规，《规定》制定和明确了相应的处罚办法
1、 参照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号），《规定》规定：生产经营单位对尾矿库事故发生负有责任的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款； 发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。
2、 参照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号），《规定》规定：生产经营单位安全生产第一负责人未履行尾矿库安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款：发生一般事故的，处上一年年收入的30％的罚款；发生较大事故的，处上一年年收入的40％的罚款；发生重大事故的，处上一年年收入的60％的罚款；发生特别重大事故的，处上一年年收入的80％的罚款。属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任
生产经营单位的安全生产第一负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。
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